“村民代表会议主席制”的实践探索

——天台县龙溪乡村民代表会议主席制的个案研究

齐元红*

（浙江师范大学，浙江 金华321004）

摘要：如何通过制度创新实现村民自治条件下党对农村的依法领导和民主领导是当前乡村治理中亟需解决的一个课题。天台县龙溪乡的村民代表会议主席制对此作了探索，较好地体现了“党的领导、人民民主、依法办事”的统一。本文以此为研究对象，通过对该制度的详细解读，从理论和实践两个层面探讨实施该制度的普遍意义，试图寻求一条使党的领导与村民自治共生双赢的科学路径。

关键词：村民代表会议主席制；党的领导；村民自治

中图文分号：D624 文献标识码：A 文章编号：1672－0105（2009）02－0070－05

The Exploration ofVillagers Representative Conference

Qi yuanhong

(Zhejiang Normal Unviersity，Jinhua Zhejiang 321004)

Abstract:It is a problem to fulfil Party’s leadership in village by institutional innovaton. InLongxiTown,TiantaiCounty, villagers representative conference is practiced, which illustrates party’s leadership, democracy and law accordance. Based on this example, this paper is to discuss the meaning of the practice and to find a new way for mutual benefit between Party’s leadership and self- autonomy.

Keywords:Villagers representative conference; Party’s leadership; Self- autonomy

村民自治的出现，使得原有的村党组织一元权力结构变成了村党组织与村委会二元权力结构，而且二者都“争着‘为民作主’，都有法律和条例作依据，甚至出现了尖锐的矛盾”。^[1]因此，如何通过制度创新协调处理好村两委关系，使之既能体现党的领导、发挥村党支部的领导核心作用，又能确保农民当家作主、切实依法办事，已成为当前乡村治理中亟需解决的一个重大课题。

本文研究对象——天台县龙溪乡村民代表会议主席制，通过设置村民代表会议主席职位，由其负责召集和主持村民代表会议，并提倡由村党组织负责人兼任，鼓励党员通过法定的选举程序，参与村民代表的选举这一举措，既创造性地解决了村民代表会议召集难的问题，又为村党组织领导和参与村民自治工作开辟了一条新的合法渠道，实实在在地将“加强党的领导、坚持依法办事、充分发扬民主”三者有机结合起来，为和谐村庄的建设提供了制度保障。

一、村民代表会议主席制产生的背景诱因

尽管《村委会组织法》没有对每年应召开多少次村民代表会议做具体规定，但浙江省的实施办法中却有“至少每六个月召开一次，有三分之一以上村民代表提议应当及时召集村民代表会议。”^[2]的规定。而天台县大部分村庄只在换届推选村民选举委员时召开一次，选举结束后就基本不召开了，有的甚至连这一次都难以召开。非开不可时，往往以村两委扩大会议代替村民代表会议。村民代表会议制度形同虚设，基本没能发挥其应有的作用。实践表明，无论从决策层面考虑还是从监督层面考虑，村委会都不愿召集村民代表会议。村民代表会议不召开，其决策主体地位就得不到落实，村“两委”就会为“夺权”产生种种矛盾。1999年、2002年二届村民代表中发生的两件事，促使乡党委以“召集人”为突破口对村民代表会议制度的完善进行了探索。

1999年，该乡黄水村部分村民代表对村两委签订的建造水电站协议有不同意见，在村两委故意不召开村民代表会议的情况下，52名村民代表擅自推出了3名“代表”。这三名“代表”在无法通过合法途径与村两委沟通协调的情况下，鼓动不明真相的村民200多人冲击水电站，损毁了该电站“拦水坝”工程，结果触犯刑法，受到法律的制裁。当事人认为当村民代表的意见与村委会的决定相冲突时，村委会一般不会召集村民代表会议，致使村民代表无法通过村民代表会议阐释村民的不同意见，村民的利益也就得不到保障。因此，村民代表会议改由村民代表中的“领头人”来召集更为现实。

2002年，该乡柱峰村为解决高山蔬菜销售，村两委决定把村集体的７间闲置旧屋改作简易高山蔬菜市场。但由于该村村民在旧屋内常年堆放柴草杂物的户数较多，涉及面广，以前虽经村干部多次出通知要求都无效果。村两委于是召集村民代表召开村民代表会议表决，形成限期责令农户搬移杂物的决议。在决议形成后，这些农户认识到村干部的个人意见可以不听，但村民代表会议的决议代表本村大多数人的意见，必须要服从。于是，不仅主动搬掉杂物，而且主动义务投劳，交易市场很快就开张了。

二、村民代表会议主席制的运作及绩效

2005年3月，村级换届之际，龙溪乡党委结合本地实际，在全乡试行村民代表会议主席制。

乡党委提倡村党组织负责人竞争村代会主席，鼓励村党支部成员和全体党员参选村民代表，并大力宣传村民代表的职权，使村干部群众加深对村民代表地位、作用的理解。通过上述工作，往届大家都瞧不上眼的村民代表，一下子在村干部群众心目中变得举足轻重，在很多村民小组里竞争也相当激烈。

全乡选民名单在3月6日公布，次日由各驻村干部牵头，先在各村召开村两会，说明推选方式及各村民小组的代表职数，再分头到各村民小组推选代表，推选方式有全组选民投票海选的，也有以一户一票制进行投票海选的。全村的村民代表选出后由村民委员会在当日予以张榜公布，并及时召集新当选的村民代表举行第一次村民代表会议，学习《村民委员会组织法》中关于村民代表会议的职权等条款，选举村民代表会议主席（根据各村实际有的还选举副主席）。村民代表会议主席采用等额选举。截止3月25日全乡12个行政村共选出村民代表302名，村民代表会议主席12名（其中党支部书记兼任的11名，另一名为当选村民代表的普通群众，现已发展为入党积极分子），副主席5名。

为解决召集人的合法性问题，由村民委员会办理委托书，委托本届任期内新当选的村民代表会议主席负责收集代表意见、建议和村党支部、村委会及其他村级组织的提案、议案，并适时召集和主持村民代表会议进行讨论表决，督促检查村委会执行村民代表大会决议的情况并组织村民代表视察活动。主席、副主席任期三年，工作上接受乡镇人大主席团的指导。

村民代表会议主席选举结束后，龙溪乡党委政府又根据《村组法》适时地出台了《龙溪乡村民代表会议议事决策规则（试行）》、《龙溪乡村民代表会议制度（试行）》等指导性意见，规范村民代表会议。

三年来的实践表明，在村民代表会议主席的召集下，全乡12个行政村的村民代表会议都能适时举行，有的村一年内召开多次村民代表会议，彻底改变了以往村民代表会议形同虚设的局面，村民的决策权、管理权、监督权得到了有效保障，党支部的领导核心作用得到充分体现，龙溪乡的基层民主政治建设迈出了扎实的一步，有力地推动了该乡各项工作的开展。

一是村两委矛盾得到有效化解。村民代表会议主席制推行以后，调整了村民自治结构。龙溪乡逐步形成了以党支部为领导核心，村民代表会议为决策、监督机构，村委会为村务管理执行机构的村级运行机制。还权于民以后，村“两委”无权可争，矛盾、推诿扯皮现象逐步消弭。现在全乡的村两委班子，普遍关系融洽，团结一致，战斗力强。

二是村民和村民代表的民主权利得到保障。这几年，龙溪乡的村级重大事务都能及时通过村民代表会议的形式，在充分听取村民代表的意见后作出，从而充分保障了村民和村民代表的民主权利。

如该乡的岩塔下村在2005年为建造通村康庄道路时就“要不要建造通村康庄路、资金如何筹集、康庄路到村口的停车场建在何处”三个问题，召开了三次村民代表会议，经村民代表充分讨论后再表决，形成决议。现在通村康庄路和停车场都已顺利建成使用。又如该乡柱峰村在讨论公共厕所选址一事上，第一次村两委提出建在村中心附近，结果到会27名代表15名反对，12名赞成，该提案被否决。第二次改为离村庄稍远的地方，再次表决结果23名赞成，4名反对，村两委于是决定在离村庄稍远的地方建造公厕。由于事先充分听取了民意，龙溪乡的村级重大决策都能顺利推进。干部群众心齐气顺，建设家乡、改变农村面貌的积极性高涨。三年来，全乡各村每年都能积极为群众办二至三件实事，有力推动了该乡的新农村建设。更难得的是在推进各项建设的同时，该乡社会安定，连续三年实现了“零上访”。

三是对村民委员会及其成员的监督进一步加强。有了村民代表会议主席的召集，可以督促村民委员会及时将涉及村民利益的重要事项提交村民代表会议讨论，从而规范村民委员会及其成员的行为，维护全体村民的根本利益。如该乡柱峰村及时召开村民代表会议，听取村委会关于和谐生态村建设工作及资金使用报告，较好地由“事后监督”转向“事前监督”。

四是村党支部威信明显提高，党的执政基础进一步巩固。实施村民代表会议主席制以来，群众对村党支部的信任度增强，对党的领导的认同和归属感不断提高。一些比较有群众基础的农村精英纷纷向党组织靠拢，如：县乡人民代表、村民代表、村委会成员等都向党组织提交了入党申请书。据统计，三年来，向党组织提交入党申请书的村委会成员有10名，现吸收入党的有4名，村主任1名，村委员3名。

三、村民代表会议主席制在乡村治理中的普适性价值

从制度变迁的类型学角度看，“村民自治无论何时都必须依赖执政党的推动”^[3]，而要达到“加强党的领导、坚持依法办事、充分发扬民主”三者的有机结合，就必须根据宪法和法律,对村级自治组织与村党支部的职权范围作进一步明确、具体的规定，将村级自治组织和村党支部的活动纳入法制轨道，建立一套确实能够保障村民自治权得以落实的制度。

张静指出：“村民自治要走上正确的方向,关键在于通过制度安排对权力进行再分配,赋予村民代表会议足够的权利,并将这种权利制度化。”^[4]实践证明，推行村民代表会议主席制应是当前比较切实可行的办法。

第一，发挥党的领导核心作用的有效载体。

农村基层党组织的力量源泉应该是来自村民群众自觉的支持和拥护，而不在于村级权力在党组织内部的集中程度。村党支部要真正成为村级组织的领导核心，首先必须明确村党支部、村委会、村民代表会议的权力行使范围，使领导者、具体执行者、决策者、监督者各守其责，也就是要“继续强调村级党组织的‘掌舵’作用和村民委员会的‘划桨’作用”。^[5]

凡是关系到农民利益的重大事项必须交由村民会议或村民代表会议讨论决定，村委会是村民自治的执行机构和工作机构，执行村民代表会议的决议。村党支部通过村代会的议题和解决问题议案的提出，通过组织引导村民代表积极参政议政、科学决策，通过带领党员群众对村委会和村政村务工作监督，通过组织党员带动群众落实村代会决议、实行民主管理等活动，体现党的实实在在的领导。把党的领导过程变成组织引导村民和村代会民主决策、民主管理、民主监督的过程。事实证明，这样做不仅没有削弱党的领导，而且使党支部更贴近群众，使之真正成为村民自治组织的核心和灵魂。

第二，统一党的意志和人民意志的有效渠道。

村民代表会议的目的就是要通过充分的商议，形成代表绝大多数村民利益的决策。通过村民的参与，“在参与行动和互动过程中才能产生政治信任”。^[6]出现冲突时,村民代表会议还可以成为村民发表意见和看法，缓和村民与村干部冲突的场所。可以说，村民的意愿在村民代表会议里得到了充分体现。同时，村民代表会议主席及其成员很多都是党员，党员要贯彻执行党的路线方针政策，所以通过村民代表会议这个载体，实现党的意志和人民群众意志的有效衔接。

由村民代表会议主席来召集和主持会议，增强了村民代表会议的独立性、中立性和权威性，在会议议题、会议时间、会议形式的确定等方面有效摆脱受制于村民委员会的被动局面，改变以往村民代表会议利益表达和利益整合的拖滞局面。防止村民委员会滥用或超越职权，督促村民委员会及时将涉及村民利益的重要事项提交村民代表会议讨论，从而规范村民委员会及其成员的行为，维护全体村民的根本利益。

第三，保持村党支部先进性的重要途径。

“随着村民自治制度的引入，党组织不可能再以超越于群众之上的权力组织进行治理，而需要将自己纳入村民自治的框架下获得和证明自己的先进性，并发挥其政治整合功能。”^[7]村民代表会议主席制正好提供了一个让村党支部参与竞争，在竞争中表现她的先进性，赢得老百姓的尊重的良好平台。通过竞选村民代表和村民代表会议主席，使党员和党的干部接受民意的检验，确实能够赢得广大农民群众的信任，真正体现党的先进性的党员，才能行使在村民自治组织内的职权，这样就形成了党员尤其是党的领导干部不脱离群众的保证机制，从而扩大党在农村的群众基础，从根源上加强和改善了党组织对农村工作的领导。同时，通过竞选，使村民代表会议和党支部产生互动，有利于挖掘农村人力资源，增强村党支部吐故纳新的能力，从而形成发现人才，培养党员的生生不息的双向进入机制，这样党的发展就有了源头活水。

第四，化解村两委矛盾的切入点。

村两委矛盾的焦点在于它们相互争权“为民做主”，而“还权于民”“让民做主”正是化解矛盾的切入点，同时又可以成为党的领导和村民自治的共生点。一方面，它使党组织的意图经过一定程序合法化，从而获得确切的领导效力；使村民有了当家作主的制度化途径；使村委会有了为村民服务的权力。另一方面，“村民代表会议”超越事权的决策、监督职能以及由此形成的对事权的制衡机制，又把二者结成利益共同体，而且这种荣辱与共的关系会使得二者的结合自动得到强化。这样，长期以来的“两委”矛盾也就迎刃而解了。

四、结语

村民代表会议主席制是在认同现行基本制度前提下对村民代表会议制度所做的一个修补性改进，在此基础上构建新农村治理框架，既有利于加强改善党的领导，也有利于推进村民自治，使二者由矛盾掣肘变成共生双赢，真正形成“党组织领导的充满活力的村民自治机制”。应该说，这对推动村民自治发展，加强农村基层党组织建设是有一定借鉴作用的。

参考文献:

[1]梁妍慧.党的基层组织建设：难点与创新[J].中国共产党.2008，(3)：88.

[2]依据1999年10月22日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第16次会议通过的《浙江省实施< 中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第12条。

[3]何新春.执政党在政治民主化进程中的功能分析——以我国当前村民自治的路径模式为例[J].社会科学家.2008，(1)：25.

[4]张静.基层政权——乡村制度诸问题[M].杭州：浙江人民出版社.2000.

[5]白钢，赵寿星.选举与治理[M].北京：中国社会科学出版社.2001.

[6]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社.1997.

[7]徐勇.现代国家的建构与村民自治的成长[A].徐勇，徐增阳.乡土民主的成长——村民自治20年研究集萃[C].武汉：华中师范大学出版社.2007.

【责任编辑：张才华】

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（上接第79页）

就如亨廷顿所说的，如果农民默许并认同现存的社会制度，他们就会为该制度提供一个稳定的基础。如果它积极反对这个制度，它就会成为革命的载体。

因此，全社会应高度重视农村流动人口政治参与边缘化及其可能带来的严重后果。在建设社会主义和谐社会的过程中，应想方设法扩大农村流动人口制度参与的渠道，让他们有足够的表达其利益的渠道和机会。今年，三位农村流动人口代表进京参政议政，虽然并不代表2亿农村流动人口政治参与的制度化渠道从此就畅通了，但至少意味着党和国家对农村流动人口的政治参与问题已引起了高度的关注。这是一个良好的开端。相信在不久的将来，农村流动人口肯定能获得与其他公民一样的政治参与机会。

参考文献：

[1]郑传贵.流动人口政治参与边缘性的社会学研究[J].南京人口管理干部学院学报.2004，（3）：5.

[2]方江山.非制度政治参与——以转型期中国农民为对象分析[M] .北京：人民出版社.2000.

[3][5]西摩.马丁.李普塞特.一致与冲突[M].上海：上海人民出版社.1995.166.

[4]廖艺萍.农民工政治参与的困境与出路——基于和社会视角的分析[J].探索.2006，(1)：56.

[6]西摩.马丁.李普塞特.一致与冲突[M].上海：上海人民出版社.1995.138.

[7]刘英丽.农村流动人口：一个新阶层的权利主张[J].中国新闻周刊.2004，（48）：27.

[8]王春光.农村流动人口：一个正在崛起的新工人阶层[J] .学习与探索.2005，（1）：42.

【责任编辑：徐德华】

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